Què podem esperar de la funció interventora en el model de control intern local?

El model de control intern local

Encara que, a causa de l’inexistent desenvolupament normatiu d’aquesta matèria, el Reial decret 424/2017, de 28 d’abril, pel qual es regula el règim jurídic del control intern en les entitats del Sector Públic Local (RCIL), incorpora novetats importants en la modalitat de control financer, no podem oblidar que un dels objectius d’aquest reglament és, segons la seva exposició de motius, reforçar el paper de la funció interventora.

Tot i que podia haver-se aprofitat l’ocasió per revisar el model de control intern local, l’opció escollida ha estat cobrir el buit legal existent, regulant d’una manera sistemàtica la funció de control intern local i configurant un model consistent amb el qual s’estableix per al sector públic estatal, al qual a partir d’ara quedem assimilats.

Des del punt de vista tècnic, el control intern local s’estructura en dues modalitats, funció interventora i control financer. Així mateix, aquest comprèn el control permanent i l’auditoria pública, incloent en ambdues modalitats el control d’eficàcia.

La funció interventora té per objecte controlar els actes de l’entitat local i dels seus organismes autònoms, així com dels consorcis adscrits, qualsevol que en sigui la qualificació i abans que siguin aprovats, que donin lloc al reconeixement de drets, o a la realització de despeses, així com els ingressos i pagaments que se’n derivin, i la inversió o aplicació en general dels fons públics, amb la finalitat d’assegurar que la seva gestió s’ajusta a les disposicions aplicables en cada cas.

D’altra banda, el control financer té per objecte verificar el funcionament dels serveis del sector públic local en l’aspecte econòmic financer per comprovar el compliment de la normativa i directrius que els regeixen i, en general, que la seva gestió s’ajusta als principis de bona gestió financera, comprovant que la gestió dels recursos públics està orientada per l’eficàcia, l’eficiència, l’economia, la qualitat i la transparència, i pels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera en l’ús dels recursos públics locals.

El desenvolupament normatiu del control financer és rellevant atès que, a diferència del sistema de control que s’ha exercit fins a l’actualitat, que es basa essencialment en la funció interventora, permet dissenyar un model integral amb diferents modalitats de control que es complementen i s’interrelacionen per assolir els objectius establerts.

És, per tant, un model global que s’exerceix pels òrgans interventors sobre la totalitat d’entitats que conformen el sector públic local, ja siguin de naturalesa administrativa o no, i que presenta certa flexibilitat, ja que, assegurant sempre uns llindars mínims, es pot ajustar en funció de la realitat i dimensió de l’entitat local.

El desenvolupament normatiu del control financer és un model global que es pot ajustar en funció de la realitat i dimensió de l’entitat local

L’objectiu final és assegurar un model eficaç de control intern i, per tant, amb capacitat pel compliment dels objectius establerts. Per assolir aquests objectius s’hauran d’habilitar els mitjans necessaris i suficients a l’òrgan interventor. Amb aquests efectes el model ha d’assegurar, amb mitjans propis o externs, el control efectiu d’almenys el 80% del pressupost general consolidat de l’exercici mitjançant l’aplicació de les modalitats de funció interventora i control financer. En el transcurs de tres exercicis consecutius i segons una anàlisi prèvia de riscos, haurà d’haver assolit el 100% d’aquest pressupost.

La funció interventora

El títol II de l’RCIL desenvolupa l’exercici de la funció interventora comprenent totes i cadascuna de les fases pressupostàries. La funció interventora s’exercirà en les modalitats d’intervenció formal i material. La intervenció formal consistirà en la verificació de l’acompliment dels requisits legals necessaris per a l’adopció de l’acord mitjançant l’examen de tots els documents que preceptivament s’hagin d’incorporar a l’expedient. En la intervenció material es comprovarà la real i efectiva aplicació dels fons públics.

La funció interventora és una modalitat de control tradicional, els elements essencials de la qual es van configurar a començament del segle XX, dissenyada per una Administració pública que, ni per dimensió, ni pels serveis que presta, es pot comparar amb l’actual. Aquesta funció consisteix bàsicament en un control formal de legalitat, realitzat amb caràcter previ, sobre aquells actes administratius amb incidència en qualsevol de les fases del pressupost. Aquest control es realitza intervenint en la tramitació administrativa dels expedients confeccionats per les àrees gestores, acte a acte, per a la seva revisió, la qual cosa comporta una paralització de la gestió, que, per breu que sigui, comporta les critiques d’aquestes.

Per aquesta raó, a mesura que l’activitat del sector públic ha anat creixent, la funció interventora ha anat perdent terreny, exceptuant aquesta, atès que no seria materialment possible, en determinats procediments amb un gran volum d’operacions, com els contractes menors o les despeses de material no inventariable. Igualment, una altra forma que preveu la normativa per rebaixar els efectes de la funció interventora, però en aquest cas és necessari l’acord de ple de l’entitat local, és que el control previ quedi limitat a la comprovació d’una sèrie de requisits bàsics establint el règim de fiscalització limitada prèvia en el cas de les despeses, així com la substitució de la fiscalització prèvia de drets i ingressos per a la seva anotació comptable.

Tanmateix, aquesta modalitat de control únicament s’aplica a les entitats de caràcter administratiu (entitats locals, organismes autònoms i consorcis), i queden exceptuades d’aquest control previ tota la resta d’entitats del sector públic local (entitats públiques empresarials, societats mercantils, fundacions, etc.)

Tant en un cas com en l’altre, aquestes excepcions no comporten una excepció de control, sinó que aquest ha de realitzar-se posteriorment en la modalitat de control financer, que, en el sector local, des de l’aprovació de l’RD 424/2017, ha experimentat un notable impuls. Aquest es configura amb un abast objectiu i subjectiu més extens que la modalitat de funció interventora, ja que no es centra únicament en el compliment de legalitat, sinó que, a més a més, engloba el control dels comptes anuals i l’anàlisi de la racionalitat dels actes i procediments, i abasta, així mateix, la totalitat de les entitats que pertanyen al sector públic local.

La fiscalització limitada prèvia

En el context de l’RD 424/17, la implementació d’un règim de fiscalització limitada prèvia s’ha vist com una oportunitat per esmenar alguns dels problemes que presenta el règim de fiscalització plena. Aquesta possibilitat ja estava regulada en l’article 219.2 de la vigent Llei reguladora de les hisendes locals, per tant, de fet no resulta un sistema tan innovador, com realment ho és l’establiment d’un conjunt d’extrems que, com a mínim, s’han de comprovar en tots els expedients, per assegurar l’objectivitat, la transparència i la igualtat de tracte en les actuacions de les diferents administracions públiques. Aquests extrems mínims seran els que es fixen per Acord del Consell de Ministres, en els supòsits que siguin aplicables a les entitats locals, segons preveu l’article 152.1 de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària, respecte a l’exercici de la funció interventora en règim de requisits bàsics.

Precisament, un dels problemes que presenta la fiscalització plena és la inexistència de criteris objectius i homogenis per a determinar-ne l’abast. És a dir, hi ha una certa subjectivitat en la revisió que s’ha de realitzar, amb la qual cosa serà l’òrgan interventor de cada entitat local el que establirà els criteris de control de cada acte, cosa que de vegades pot provocar l’aplicació de criteris diferents per a supòsits similars. En canvi, per a l’exercici de la fiscalització limitada prèvia tindrem els extrems que s’han de revisar perfectament delimitats, garantint així un marc d’actuació concret, conegut per l’entitat local i pràcticament homogeni per a tot el sector local.

La definició de criteris de la fiscalització limitada prèvia permet la normalització dels procediments de control, facilitant-ne el tractament informàtic i la formació del personal de control. Tot això, conjuntament amb menys interferència en la tramitació dels procediments administratius, ha permès més agilitat i la reducció dels terminis de fiscalització.

Amb l’exercici de la fiscalització i intervenció prèvia en règim ordinari, la responsabilitat sobre l’adequació de l’expedient a la legalitat es trasllada quasi completament a l’òrgan interventor, que té la necessitat d’assumir la conformitat d’un expedient del qual només coneix els aspectes formals. En canvi, el règim de fiscalització limitada prèvia comporta un cert ajustaments dels diferents rols de control intern, i l’òrgan interventor assumeix la responsabilitat sobre els extrems que estan subjectes al seu control en aquesta fase del procediment, que seran els que es defineixen com a rellevants, i l’òrgan gestor la resta, ja siguin aspectes de legalitat, com, sobretot, els relacionats amb la bona gestió.

Globalment, s’ha de reconèixer que l’RCIL ha comportat un renovador impuls de l’exercici de control intern local, ja que ha incorporat novetats importants, i ha estat útil per emmarcar el règim de fiscalització limitada prèvia en un enfocament integrat de control. Això ha permès agilitzar l’activitat de control previ, limitant-la a assegurar uns extrems prèviament determinats i homogenis per al sector local i garantint, ara sí, la possibilitat de realitzar actuacions de control a posteriori en la modalitat de control financer segons una anàlisi prèvia dels riscos.

Això ha permès centrar-nos en fase prèvia en la revisió d’aquells extrems d’adequació a la legalitat que siguin rellevants, aquells que el legislador o el ple així ho hagin considerat, i afrontar una revisió posterior més àmplia que permeti examinar el conjunt de l’activitat o procediment que s’ha de revisar, amb la finalitat última de millorar la gestió en l’aspecte econòmic, financer, patrimonial, pressupostari, comptable, organitzatiu i procedimental.

Què podem esperar, doncs, de la funció interventora?

La normalització i consolidació dels procediments de control que ha permès la fiscalització limitada prèvia serà determinant per al futur desenvolupament del control previ. A mesura que avanci el tractament informatitzat dels procediments i la digitalització de l’administració permetrà, en un alt grau, la possibilitat de verificar de forma automatitzada la majoria dels extrems que s’han de comprovar en fase prèvia, així s’evitarà la realització de tasques rutinàries i repetitives. Lògicament, això hauria d’acomodar-se amb els processos de transformació tecnològica de l’Administració pública i dins d’una estratègia global de reenginyeria de processos. Alliberats d’aquestes tasques fàcilment automatitzables podrem orientar una part dels recursos a actuacions de més qualificació i valor afegit per a l’entitat local.

Ni ara ni més endavant podem esperar que la funció interventora solucioni alguns dels greus problemes de gestió dels recursos públics, perquè aquesta no ha estat mai la seva finalitat. En canvi, si que ho és, i generalment s’assoleix, assegurar el compliment (bàsic) de legalitat en la tramitació dels expedients que comporten un impacte pressupostari. Per tant, el fons de l’assumpte o la seva eficàcia i l’eficiència són aspectes que s’hauran d’analitzar des de l’òptica del control financer, sense interferir en la gestió del dia a dia i deixant que els gestors públics assumeixin la responsabilitat que els pertoca.

En qualsevol cas, els futurs reptes de modernització de l’Administració pública espanyola, ara lligada a la necessitat de fer front a la gestió dels fons europeus Next Generation, seran decisius també per al control intern. Aquesta mirada a Europa és interesant també per al control intern.

En el marc de la seva reforma administrativa i financera realitzada l’any 2000, la Comissió Europea va instaurar un nou sistema de control intern inspirat en el model COSO (Comittee of Sponsoring Organization of the Tradway Commissión), abandonant el sistema anterior que funcionava d’una forma molt similar al que tenim implementat en el nostre país. Entre les valoracions de l’anàlisi del sistema anterior realitzat pel Comitè d’experts independents, en destaco la següent:

“En el món de la gestió financera internacional, el sistema de control financer ex davant de les institucions comunitàries es percep com una cosa d’alguna manera antediluviana. Correspon a una visió antiquada de doble control que confia poc en el sentit de la responsabilitat personal del gestor, se centra en els aspectes formals de les operacions i, en qualsevol cas, només pot funcionar de manera eficaç en un entorn en el que només passin a través d’aquest sistema un nombre relativament restringit de propostes financeres”.

Segons l’informe COSO, el control intern és un procés dissenyat, implementat i mantingut pels responsables del govern de l’entitat, la direcció i altre personal, amb la finalitat de proporcionar una seguretat raonable sobre l’assoliment dels objectius de l’entitat relatius a la fiabilitat de la informació financera, l’eficàcia i l’eficiència de les operacions i el compliment de disposicions legals i reglamentàries aplicables. Per la incapacitat del sistema de control previ existent fins aquell moment per prevenir els presumptes casos de frau i mala gestió que s’havien posat de manifest a finals dels anys noranta, la Comissió l’abandona i implementa un nou model focalitzat en l’auditoria interna.

El Servei d’Auditoria Interna de la Comissió col·labora amb els departaments i agències de la Comissió proporcionant assessorament, dictàmens i recomanacions independents sobre la qualitat i el funcionament dels sistemes de control intern, fomentant una cultura de gestió eficaç. Els seus treballs es desenvolupen utilitzant una metodologia basada en riscos, inclosos els detectats pels Gestors de la Comissió, seguint les normes professionals internacionals de l’Institut d’auditors interns.

En definitiva, un model que integra el control intern com a responsabilitat pròpia dels màxims responsables de govern de l’organització, que substitueix vigilància per responsabilitat. Un model de control intern modern que a priori presenta avantatges respecte el nostre sistema actual, encara que un eventual transit cap aquest s’hauria d’abordar amb certa cautela.